随着社会经济的快速发展和综合国力的不断提高，地方有关单位和个人在黄河河道管理范围内申请建设非防洪工程项目(以下简称建设项目)的情况逐年增多。这些建设项目大多是当地重点工程，与社会经济发展密切相关。但是，这些项目的建设也给黄河防汛工作带来一定的负面影响。所以如何最大限度减少建设项目对防汛和防洪工作的不利影响, 使之有序进行、依法进行、不形成新的行洪障碍,确保黄河防洪安全，就必须要有完善的法律体系作保障，就必须要按照水利部、国家计委联合颁布的《河道管理范围内建设项目的有关规定》及黄委颁发的《黄河流域河道管理范围内建设项目管理实施办法》(以下简称《规定》和《办法》)规定的程序和要求，依法进行管理和审批。所以两文件既是对我们河道主管机关管理、审批行为的规范，也是申请单位所必须遵守的规章。但随着新《水法》、《防洪法》的颁布实施和依法治国的不断深入，广大群众依法办事的意识、能力越来越强，他们对河道主管机关依法行政的要求也越来越高，而《规定》和《办法》在依法办理开工手续和某些管理方面规定的不够详尽，所以在一定程度上已满足不了新时期依法治水的要求，主要表现在以下几个方面：

　　1. 应规范施工许可审批程序

　　河道建设项目的批准程序按照《防洪法》的规定共分两步，第一步是审查同意;第二步是依法办理开工手续，二者缺一不可。所以依法办理开工手续是河道建设项目批准程序的重要组成部分，其实质是建设单位要依法申请，主管机关要依法审批。我们黄河系统在实践的过程中将依法办理开工手续定位为施工许可，形式是颁发施工许可证。施工许可从其特征来说属于行政许可的范畴，它是指在法律一般禁止的情况下，河道主管机关根据行政管理相对人的申请，经审查依法赋予其在规定地点、按规定方式进行施工活动的行政行为。所以施工许可证的颁发是一项非常严肃的工作，是一种行政赋权行为，河道主管机关在完成这一行政赋权过程中，就必须要有科学、合理、公正、完善的审批程序来规范许可权的使用，才能更好的调整、沟通行政主体与行政相对人之间的管理关系，保障国家权力的合法行使。而《规定》和《办法》对依法办理开工手续的规定较为原则、笼统和简单，不具有可操作性，使得施工许可审批无程序可循。对此，我们应尽快按照简便、迅速、经济、效率的精神，建立施工许可审批程序(内部行政程序和外部行政程序)，规定建设项目的审批方式、步骤、时限、次序、地点、审报资格等，并建立告知、参与制度。从而更好的规范、制约、监督行政机关的行政行为，保障行政相对人的合法权益，促进行政机关办事效率的提高。

　　2. 应规范建设项目申请的受理工作

　　按照行政许可的规定，行政相对人要进行河道建设项目建设，首先应提出申请，同时报送有关建设项目资料，经河道主管机关审查同意后，方可颁发许可证书。在这一过程中行政相对人提出申请是必要条件，这就涉及到相对人申请的受理主体是那一级河道主管机关的问题，在这方面《规定》和《办法》没有做出明确、具体的规定，致使我们在工作中存在着省、市、县河道主管机关可受理，黄委也可以受理的现象，这就显得在受理行政相对人申请方面比较混乱。那么谁应是行政相对人申请受理的行政主体呢?按照一般惯例应是有建设项目审批权限的管理机关，也就是说应是有权签署审查同意的机关。因为行政相对人要进行建设项目建设，只有向有审批权限的管理机关提出申请，不可能向其他机关申请，与此相对应的，也只有法律、法规授予有审批权限的管理机关才有资格受理申请，除此之外的受理只能是代为受理，代为受理是河道主管机关上、下级内部管理的行为。作为代为受理的机关由于受管理权限的制约，不能以自己的名义做出批复同意或否定行政相对人申请的决定，只有按内部管理权限签署同意或否定意见后转报的义务，否则就是越权审批。所以为规范建设项目申请的受理工作，规范河道主管机关内部管理行为，我们就应按照行政主体合法的要求，明确规定那一级河道主管机关有受理何种建设项目申请的法律资格，以避免受理相对人申请行政主体不合法或越权受理的情况发生。

　　3. 应建立建设项目审查组织，规范审查意见的签署

　　河道建设项目的建设方案，必须报经河道主管机关审查同意，方可按照国家规定的基本建设程序报请批准，然后依法办理开工手续。由此可见，审查意见是建设项目能否建设的关键和基础，是办理开工手续的重要前提，是综合反映我们管理机关要求、技术标准的法律文书，同时它对办理开工手续也具有至关重要的指导作用。但是由于审查意见的签署受人为因素和外界影响较大，再加之有时有关部门之间关系不协调，配合不到位，极易造成审查意见的简单、不全面，给施工许可

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