为切实保障烟叶生产可持续发展，加强烟叶生产基础设施建设工作，2005年国家烟草专卖局印发了《全国烟叶生产基础设施建设实施方案》，烟叶生产基础设施建设以烟水配套工程和集约化烘烤工程为主，适当考虑田间道路工程、烟田整治、土壤改良和其它方面。其中烟水配套工程以建设小水窖、小水池、小塘坝、机(水)井以及配套沟渠、管网为工作重点，保证基本烟田灌排需要。烟草基础设施建设中的水利配套项目已基本完成技术难度低小水窖、小水池和小管网工程，逐渐向有一定技术难度的小塘坝、调洪排水渠、提灌站和大规模成片管网项目发展。昭通市已实施烟叶生产基础设施建设多年，但部分县(区)政府、部门、基础办、烟草公司已对基础设施建设项目普遍表现出厌战情绪，工作不积极、不主动，个人觉得是由于工程建设管理中存在项目法人不明确，各级控制项目指标多次统一、苛求数字从一而终，工程委托建设、验收手续、要求、程序繁杂，指令性政策和要求滞后于工程建设过程等等原因造成的。

　　1.水利配套工程项目管理现状

　　工程建设管理中的项目法人不明确。以2008年项目建设过程合同签订为例，某区水利配套工程项目实施中，管网、水池等项目由乡(镇)政府与施工单位、监理单位等签订相应合同，同年度内技术难度稍大的主干渠委托水利局组织实施，由水利局与施工单位、监理单位等签订相应合同。某县水利配套工程项目实施中，与施工单位、监理单位签订合同的县政府成立的建设指挥部，该指挥部主要负责人为相关部门领导兼任，而资金管理由县烟草公司按国家烟草局和省烟草局要求进行管理。某县涉项村委会委托县基础办招标，委托烟草公司负责签订施工合同(省级复验时不允许此操作)，县基础办又行文成立以村委会为主的工程项目组，项目组行使项目建设业主的有关权利。某县提灌站和管网项目，招标人是经村委会委托后的县烟草公司，与施工单位和监理单位签订相关合同的是项目区的三个村委会。从上述情况看，貌似工程管理多元化、多样化、管理细化，而这些甲方与真正意义上的建设管理项目法人差之较远。而在项目实施过程中，烟草行业各类文件要求和实际操作时，均要求进行招标投标制、建设监理制、合同管理制，而“四制”中的项目法人责任制却被淡化和弱化。

　　项目法人是项目建设的责任主体，对项目建设的工程质量、工程进度、资金管理和生产安全负总责，并对项目主管部门负责。烟草行业文件规定项目管理是项目业主方、组织方、施工方对项目进行规划、实施、监督、协调、验收、管护等全过程的管理，以实现项目预期的进度、质量和资金安全。项目组为烟农、村民小组或村委会是项目的受益者和产权所有者，即业主方(跨村的项目由受益村共同组织项目组)。组织方为指组织项目管理的烟草部门和地方人民政府有关职能部门。烟农、村委员、乡镇政府、基础办和县区烟草公司，看似强化建设管理，但谁是真正的建设项目法人没有准确定位。

　　一些烟叶生产基础设施建设参加人员对工程建设中的质量监督、施工监理、质量检测概念不清。比如在省级下发的2008年度实施意见中对质量监督要求是，“为保证建设质量，项目建设主体、项目组、施工单位、工程监理单位、烟草企业应加强项目的质量监督管理工作，对存在问题必须整改完善。工程完工后，项目建设主体、项目组、施工单位、工程监理单位、基础办负责人、烟草企业领导共同签字确认出具工程质量报告，质量报告应含工程质量检测的相关内容。除烟农自建项目外，应由烟草企业聘请具有相应资质的工程监理单位对工程进行监理，建设资金在50万元(含50万元)以上的项目，按工程项目出具监理报告;低于50万元的，出具汇总监理报告。”

　　终验级别较高，事后审计专业化问题较多。当年项目要求当年完工验收，项目验收在参建单位验收后，还要经历一是县级验收、二是市级复验、三是省级复验、最后还有国家局复验，各县是否合格由国家局验收本省后的结论确定，终验级别较高，以及验收次数多、时间长，至使县级部门总是在多次接受检查、审计和整改。2009年7月，省烟草公司派出的会计师事务所对全市各县区2007年度、2008年度项目进行全面审计，事务所对某县2007年度的专项审计复查反馈情况中包括：县公司对某项目进行邀请招标不具备招标人条件，某管网工程未按照《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》编制招标文件，未见评标报告等，而工程建设主体是烟农、村委会或者项目组，所有规划、招投标、合同、验收及结算等资料全部存档在县级公司，县级公司多数人员对这些较为专业的问题看都看不，多数问题和整改要求落实不了，存在整而不改现象。

　　在进行某工程规划阶段中，上级烟草部门通知要求县区必须按工程结算数进行烟草行业补贴金额计算。这完全是对工程建设过程中，特别是水利工程

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